La Inimpugnabilidad del acto de simple administración

Las decisiones y resoluciones de la actividad del estado, a través de las dependencias e instituciones públicas, se manifiestan mediante: actos administrativos, actos de simple administración, actos normativos, hechos administrativos y contratos administrativos.

Cada uno de los anteriores actos de manifestación de la voluntad del Estado, tienen un mecanismo de impugnación dependiendo de su naturaleza. Tal es así que el artículo 173 de la Constitución de la República del Ecuador, respecto a la impugnación de los actos administrativos señala que: “Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la función judicial”.

En correspondencia a lo anterior, si la vía impugnación del acto administrativo es en sede administrativa, la misma precederá por petición de un particular, o de oficio por parte de la entidad de la que emana el acto, como ejercicio de autotutela al control de legalidad. Si la impugnación, es a través de la vía judicial, las acciones según la naturaleza del acto, serán SUBJETIVAS, si se trata de impugnación a actos administrativos, y OBJETIVAS, si se trata de actos normativos.

De acuerdo al nuevo estado constitucional de derechos, en donde impera el sistema conocido como Justicia Constitucional, existe una tercera vía de impugnación, esta es la vía constitucional, en donde, el acto administrativo o normativo, es expulsado del ámbito jurídico por ilegitimidad, es decir, por haber sido emitido con expresa violación a los derechos fundamentales del o los particulares. Según esto, la impugnación del acto administrativo en materia constitucional, será a través de la acción de protección; y, si se trata de la impugnación del acto normativo, con efecto ERGA OMNES, la impugnación se realizará a través de una acción de inconstitucionalidad.

Ahora bien, en cuanto al acto de simple administración, por tratarse de un acto de naturaleza preparatoria para la emisión del acto administrativo, no es impugnable por sí solo, para profundizar en este tema es necesario comprender la definición del acto de simple administración, el artículo 121 del Código Orgánico Administrativo lo define como: “…Toda declaración unilateral de voluntad, interna o entre órganos de la administración, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales y de forma indirecta”, de esta definición se colige con claridad que el acto de simple administración es un actuación que produce efectos jurídicos individuales y de forma indirecta; así por ejemplo: “Un memorando, un informe departamental, una opinión técnica o legal”, es una manifestación de lo que es un acto de simple administración. Los mismos no producen efectos jurídicos directos, pero sirven como elemento preparatorio del acto administrativo final.

Otro acto administrativo de simple administración con mayor connotación en el sector público, son los informes emitidos por la Contraloría General del Estado como resultado de una actividad de control, el cual, por su naturaleza preparatoria para la determinación de responsabilidades, no puede ser impugnado directamente, ni en vía administrativa ni en vía judicial, lo único que se puede impugnar es la Responsabilidad que se establezca como resultado de dicho informe o examen.

Como ya lo indiqué, el acto de simple administración, tiene el carácter de inimpugnable, pero hay que diferenciar, que la no impugnación se refiere a la intención de impugnar el memorando, informe o dictamen previo por sí solo, por el contrario, el acto de simple administración puede ser impugnado, cuando se impugna el acto final, ósea, el acto administrativo. Por ejemplo: si se impugna el acto administrativo contenido en una acción de personal por supresión de un cargo, es posible atacar la legalidad de un informe técnico-financiero (acto de simple administración), que sirvió como motivación del acto administrativo.

Respecto a esto, Eduardo García de Enterría y Tomas Ramón Fernández, en su libro Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, 3ª edición, Madrid, Editorial Civitas, 1991, página 555 al referirse al acto de mero trámite indican: “El acto de mero trámite no puede impugnarse por sí mismo o separadamente. El énfasis es necesario, pues no se trata de un dominio infiscalizable de la Administración, sino de una regla de orden, de un principio de concentración procedimental: habrá que esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para que, a través de la impugnación de ella, se pueda plantear todas las eventuales discrepancias que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos de trámite.”

Por lo que, queda claro que para impugnar el contenido de un acto de simple administración, habrá que esperar hasta que se forme la voluntad administrativa, solo en el momento en que se emite el acto administrativo, es posible impugnar por cualquier de las tres vías descritas.

Daniel Brito Monar

Abogado y Magister en Derecho Administrativo

Docente Universidad de las Fuerzas Armadas-ESPE

Tlf. 0991262883

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